Экспертное мнение о проекте федерального закона № 496293-7 о совершенствовании определения видов разрешенного использования земельных участков

В Москве 8 ноября Комитет Государственной Думы РФ по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям проводит выездное заседание по обсуждению проекта федерального закона № 496293-7 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)».

Предлагаем вашему вниманию экспертное мнение, подготовленное специалистами Института «Град» и направленное в Комитет для рассмотрения и использования в работе.

Законопроект ставит целью совершенствование правового регулирования вопросов установления видов разрешенного использования (ВРИ) земельных участков, что, безусловно, очень важно. Но установление ВРИ необходимо не для их установления, а для обеспечения возможности эффективно и законно использовать земельные участки всем правообладателям как в текущей деятельности, так и в будущем с использованием механизмов развития уже существующих участков или при реализации инвестиционного проекта посредством приобретения земельных участков.

Ключевой недоработкой законопроекта, по нашему мнению, является нереализуемость поставленной цели – обеспечить «регулирование на системной и комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков» без связки с вопросами образования и изменения этих участков в зависимости от далеко не всегда синхронизированных решений документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также документации по планировке территорий, каждое из которых имеет прямое влияние на характеристики земельных участков и объектов капитального строительства.

Настоящее мнение сформулировано с позиции оценки предлагаемых новелл на «реализуемость» в контенте всего разнообразия земельно-имущественных и градостроительных отношений.

Наши предложения подготовлены на основе изучения модельных ситуаций, в которых требовалось установить или изменить ВРИ. На конкретных примерах территорий городов в различных регионах с использованием утверждённых документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий мы попытались проверить, как будут работать предлагаемые законопроектом нормы в реальном инвестиционном цикле, выявили процессы, в которых ожидаются сбои или конфликтные ситуации. Также мы использовали практики судебных решений, в том числе Высших арбитражных судов.

Результатом проделанной работы являются следующие предложения.

 Установление «отсроченных» территориальных зон

Законопроектом предлагается дополнить ст. 37 Градостроительного кодекса РФ частью 8, содержащей положение о том, что градостроительный регламент может предусматривать основные виды разрешенного использования земельных участков, использование земельных участков в соответствии с которыми может осуществляться только после истечения определенного срока или при наступлении определенных условий (достижение определенных показателей развития территории, выполнение требований к наличию определенных объектов в границах территориальной зоны, применительно к которой установлен такой регламент (отсроченный вид разрешенного использования). Порядок и условия установления отсроченных видов разрешенного использования законопроектом предлагается определять в составе порядка применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений.

Предложенный механизм регулирования представляется нерациональным в связи со следующим. Вид разрешенного использования не может рассматриваться в отрыве от связанных с ним предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и иных составляющих градостроительного регламента.

На практике нередко возникает потребность в придании «отсроченного» характера не виду разрешенного использования, но целой территориальной зоне, установление которой предполагает наличие градостроительного регламента, включающего:

  •  различные виды разрешенного использования,
  •  предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
  • ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;
  • расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Такая потребность может возникать в случае необходимости закрепления статуса резервных городских территорий или территорий комплексного и устойчивого развития, функциональное использование которых будет уточняться в результате подготовки и утверждения документации по планировке территории, в иных обоснованных случаях.

Установление границ и регламента такой территориальной зоны, как и в случае, предлагаемом законопроектом, может осуществляться только после истечения определенного срока или при наступлении определенных условий (достижение определенных показателей развития территории, выполнение требований к наличию определенных объектов в границах территориальной зоны, применительно к которой установлен такой регламент).

Вместе с тем механизм предлагаемый законопроектом может быть реализован в составе института условно-разрешенного вида разрешенного использования.

Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может предусматривать приложение к заявлению о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования документов, подтверждающих факт наступления определенных условий или содержащих обязательства по выполнению таких условий (наличие определенных объектов, наличие проекта рекультивации или благоустройства территории и т.п.), являющихся основанием для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования. Порядок и условия установления таких видов может также содержаться в Порядке применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений и (или) градостроительном регламенте.

Предложения:

1. Предусмотреть установление «отсроченных» территориальных зон:

  • дополнив ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ пунктом 7 следующего содержания:

«7) о порядке и условиях установления территориальных зон, использование земельных участков и объектов капитального строительства в границах которых может осуществляться только после истечения определенного срока или при наступлении определенных условий (отсроченная территориальная зона).»;

  • исключив ч.ч. 8-10 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в редакции законопроекта.

2. Предусмотреть возможность определения правилами землепользования и застройки дополнительных условий получения разрешения на условно разрешенный вид использования, изложив ч. 1 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции:

«1. Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее – разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию с приложением документов, подтверждающих факт наступления определенных условий или содержащих обязательства заинтересованного лица по выполнению таких условий (достижение определенных показателей развития территории, выполнение требований к наличию определенных объектов, подготовка проектной и иной документации), являющихся основанием для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования, в случае если необходимость выполнения таких условий предусмотрена правилами землепользования и застройки.».

 

Исключение требования о принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне

Законопроектом сохраняется норма ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ о том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Вопрос необходимости обеспечения принадлежности каждого земельного участка одной территориальной зоне предлагается рассматривать по-разному для образуемых (изменяемых) и существующих земельных участков.

Образуемый (изменяемый) земельный участок должен быть обязательно «встроен» в одну территориальную зону, так как его разрешенное использование должно обязательно соответствовать градостроительному регламенту, который в свою очередь должен обеспечивать реализацию генерального плана, разработанного в соответствии с нормативами градостроительного проектирования, обеспечивающими достижение целевых показателей, установленных стратегией социально-экономического развития.

Существующий земельный участок не всегда можно вписать в границы формируемой территориальной зоны.

Право пересекать границы земельных участков границами территориальных зон должно обуславливаться решениями генерального плана, детализированными в документации по планировке территории. Если указанные документы закрепили решения о необходимости изменения назначения части земельного участка – в правилах землепользования и застройки должны быть установлены разные территориальные зоны для частей этого участка.

В силу указанной действующей нормы становится невозможной реализация п. 7 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта, предусматривающего установление видов разрешенного использования земельных участков территорий комплексного и устойчивого развития в соответствии с проектом межевания. Кроме того, могут появиться препятствия для реализации п. 9 ст. 14.4 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта, предусматривающего использование земельного участка, расположенного в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории в границах зоны планируемого размещения объекта федерального, регионального или местного значения, только для размещения указанных объектов.

Также законопроектом сохранена норма ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ о том, что территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. В то же время в силу ч. 3.1. ст. 31 Градостроительного кодекса РФ в правилах землепользования и застройки необходимо обеспечить размещение предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Для этого наиболее целесообразным представляется установление специализированных территориальных зон на одном земельном участке (например, зона для размещения дошкольного образовательного учреждения).

Предложение: дополнить правило о принадлежности земельного участка только одной территориальной зоне исключением, в соответствии с которым допускается пересечение границ земельного участка и территориальной зоны, если границы такого участка или зоны установлены в соответствии с решениями документации по планировке территории, а также создать дополнительные условия для размещения объектов федерального, регионального и местного значения, изложив ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции:

«4. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением случаев, когда границы такого участка или зоны установлены в соответствии с решениями документации по планировке территории. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку, за исключением случаев необходимости размещения на таком земельном участке предусмотренного документом территориального планирования объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения».

 

Отображение в правилах землепользования и застройки нормативных зон с особыми условиями использования территории

Одним из условий использования земельных участков в соответствии с видами разрешенного использования является соблюдение ограничений, устанавливаемых в соответствии с законодательством. К таким ограничениям относятся зоны с особыми условиями использования территории. Их отображение на карте градостроительного зонировании и в градостроительных регламентах обязательно в соответствии с ч. 5, 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ.

В то же время так как установленные порядки по утверждению границ зон с особыми условиями использования территорий и внесению сведений в ЕГРН очень трудоемки и недостаточно регламентированы, в настоящее время в ЕГРН сведения о зонах с особыми условиями использования территории практически полностью отсутствуют.

Порядок установления зон и содержание их ограничений во исполнение Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Правительством РФ до настоящего времени не определены.

Этот факт препятствует использованию территории в соответствии с установленными видами разрешенного использования. Кроме того, не обеспечивается безопасность населения, не соблюдается особый режим использования земельных участков или их частей, расположенных в охранных, санитарно-защитных зонах, в зонах затопления и подтопления.

Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» в Градостроительный кодекс РФ введено правило о том, что при подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (нормативные зоны с особыми условиями использования территории).

Однако правила землепользования и застройки как основной документ, определяющий правовой режим всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, не содержат аналогичных сведений.

В итоге существующее правовое регулирование приводит к тому, что при прохождении всех этапов получения разрешения на строительство, потратив огромное количество времени и средств, заинтересованное в строительстве лицо может столкнуться с тем, что планируемую к застройке территорию невозможно использовать в соответствии с испрашиваемыми целями. Масштабы убытков окажутся еще более значительными, если факт наличия установленной или проектируемой зоны с особыми условиями использования территории откроется после завершения строительства, что приведет к невозможности использования территории, построенных объектов, а также к обязанности по сносу за свой счет возведенных объектов.

Изложенное позволяет сделать однозначный вывод о необходимости отображения в правилах землепользования и застройки как установленных, так и нормативных зон с особыми условиями использования территории.

Предложение: дополнить состав сведений карты градостроительного зонирования информацией о нормативных зонах с особыми условиями использования территории, изложив ч. 5 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ в следующей редакции:

«5. На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы нормативных зон с особыми условиями использования территории, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального значения, границы территорий исторических поселений регионального значения. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах.».

 

Дополнение основной части документации по планировки территории приложениями, содержащими сведения о красных линиях, проектах межевания

Федеральным законом от 31.12.2017 № 507-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях наполнения ЕГРН актуальными и достоверными сведениями предусмотрены обязательные приложения к генеральному плану и правилам землепользования и застройки, содержащие сведения о границах населенных пунктов и территориальных зон, подлежащие направлению в орган кадастрового учета.

В тоже время пп. 13 п. 1 ст. 32 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусматривает внесение сведений в ЕГРН сведений об утверждении проекта межевания территории.

Также п. 5 ст. 12 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» предусматривает воспроизведение на публичных кадастровых картах дополнительных сведений, к которым согласно Постановлению Правительства РФ от 18.04.2016 № 322 «Об утверждении Положения о представлении в федеральный орган исполнительной власти (его территориальные органы), уполномоченный Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления дополнительных сведений, воспроизводимых на публичных кадастровых картах» относятся красные линии, устанавливаемые проектами планировки территории или проектами межевания территории.

В целях наполнения ЕГРН актуальными и достоверными сведениями о красных линиях и проектах межевания представляется целесообразным предусмотреть аналогичные нормы в требованиях к составу и содержанию проектов планировки и проектов межевания территории.

Предложение:

1. Дополнить ст. 42 Градостроительного кодекса РФ ч. 3.1. следующего содержания:

«3.1. Обязательным приложением к основной части проекта планировки территории являются сведения о красных линиях, которые должны содержать графическое описание местоположения красных линий, перечень координат характерных точек линий в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Форма графического описания местоположения красных линий, требования к точности определения координат характерных точек красных линий, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.».

2. Дополнить ст. 43 Градостроительного кодекса РФ чч. 5.1 и 5.2 следующего содержания:

«5.1. Обязательным приложением к основной части проекта межевания территории являются сведения о красных линиях, утверждаемых, изменяемых проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 настоящей статьи, которые должны содержать графическое описание местоположения красных линий, перечень координат характерных точек линий в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Форма графического описания местоположения красных линий, требования к точности определения координат характерных точек красных линий, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

5.2. Обязательным приложением к основной части проекта межевания территории является описание местоположения границ земельных участков, подлежащих образованию в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ земельных участков, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Форма графического описания местоположения границ земельных участков, требования к точности определения координат характерных точек границ земельных участков, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости».

 

Распространение градостроительных регламентов на территории общего пользования

Положениями ч.ч. 1, 2 ст. 14.3 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта установлено, что градостроительные регламенты не распространяются на территории и земельные участки общего пользования.

Указанный подход представляется неэффективным в связи со следующим.

Так, предложенная норма не обеспечивает комплексный подход к регулированию использования территорий населенных пунктов несмотря на то, что территории общего пользования тесно связаны с иными территориями, являются объектом муниципального управления и реализации вопросов местного значения.

Кроме того, установление режима использования территорий общего пользования не требует специальных исследований (изысканий), в отличие от особо охраняемых природных территорий, территорий сельскохозяйственных угодий и территорий лесного фонда.

В связи с изложенным установление режима использования территорий общего пользования единовременно на всю территорию населенного пункта посредством правил землепользования и застройки представляется обоснованным и позволит повысить эффективность муниципального управления и информированность населения о наличии и параметрах использования таких территорий. Предлагаемый подход может потребовать пересмотра содержания понятия красных линий. Такими линиями целесообразно обозначать существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы улично-дорожной сети. Границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов, могут соответствовать границам зон их планируемого размещения, устанавливаемым проектами планировки территории, предусматривающими размещение линейных объектов.

Предложение: распространить действие градостроительных регламентов на территории общего пользования, исключив пп. 6 п. 2 ст. 14.3 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта.

X
Вы можете войти с зарегистрированным именем пользователя или вашим e-mail адресом.
Пароль чувствителен к регистру.
Загрузка